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推進農業供給側結構性改革:邏輯路徑保障

2017-11-27 6:37:34 來源:現代物流報 編輯:物流天下 關注度:
摘要:農業供給側結構性改革是加快實現農業農村現代化的必由之路... ...

圖片說明:農業供給側結構性改革是加快實現農業農村現代化的必由之路


□ 杜屹然
編者按:在國務院辦公廳日前印發 《關于積極推進供應鏈創新與應用的指導意見》提出六大任務中,首條任務即 “構建農業供應鏈體系”,該內容提出:提高農業生產組織化和科學化水平,建立基于供應鏈的重要產品質量安全追溯機制,推進農村一二三產業融合發展。這也于2017年中央一號文件 (《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》)提出推進農業供給側改革等精神一致,但如何推進農業供給側改革?
農業穩、天下安。農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題,解決好“三農”問題是全黨工作重中之重。黨的十九大作出了“深化供給側結構性改革”和“實施鄉村振興戰略”的重大決策。農業供給側結構性改革是整個經濟供給側結構性改革的重要組成部分,是加快實現農業農村現代化的必由之路,是適應新時代我國社會主要矛盾新變化、解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的現實選擇,對決勝全面建成小康社會、建設社會主義現代化強國有重大戰略意義。
基于此,筆者對農業供給側結構性改革的邏輯源起、實踐路徑和根本保障進行了深入分析。
邏輯:推進農業供給側結構性改革是走中國特色農業農村現代化道路的必然規律
推進農業供給側結構性改革是問題倒逼的結果。近年來,我國糧食連年增產,供求總量基本平衡,實現了建國以來糧食產量“十二連增”,農民收入“十二連增”,自2004年以來農業農村發展連年持續向好,2016年全國糧食產量達到12325億斤,比2003年增加3711億斤。農民收入較快增長,城鄉居民收入差距降至2.72∶1以下,鄉村各項建設進入快車道。可以說,這十年農業發展最好、農村變化最大、農民得實惠最多。
當前,農業農村發展進入新的歷史階段,內在動因和外部環境正發生重大而深刻的變化,結構性問題日益凸顯,成本“地板”、價格“天花板”雙重擠壓和資源、環境兩道“緊箍咒”束縛,使農業農村發展發展面臨新矛盾、新問題、新挑戰。
一是,供求形勢發生新變化,有效供給不能適應需求。當前,農業主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾,階段性供過于求和供給不足并存,主要表現在農產品由過去的供求緊平衡轉變為供求平衡、個別品種供大于求,總量矛盾緩解、結構性矛盾突出。
這些年,糧食生產結構出現明顯變化:大豆產量不斷降低,但需求增長最快的正是供求缺口最大的一個品種;玉米的產量急劇增長,近十年翻了近一番。增產的未必是需要的,減產的恰恰是需求必須滿足的。比如,2010年以來我國三大糧食總產量由4.25億噸提高到5.01億噸,增產17.7%;消費量從4.53億噸上漲到4.74億噸,僅上升4.63%。
玉米狀況更為突出:2015年玉米總產達4491.6億斤,而同年消費量是3500億斤,產大于銷近千億斤,再加上進口,許多地方庫存壓力很大。總體供過于求、價格低迷成為基本面,特別是當前我國人均生產總值已由2010年的不到4500美元突破8000美元,這是一個由中低收入國家向中高收入國家邁進的關鍵時期,也是一個消費快速升級的轉型期,對農產品的綠色生態、有機高端、功能個性需求成為趨向和潮流。而農業生產結構卻跟不上消費快速的更新換代,直接造成一方面大量普通農產品積壓難賣,另一方面高端農產品又供不應求,供求結構嚴重錯位。
二是,競爭格局發生新變化,農業國際競爭力減弱。近年來,農業生產成本持續上升,勞動力成本、土地成本、糧棉油生產成本年均分別上升20%、25%、10%以上,原來的低成本優勢發生逆轉,國內國際大宗農產品價格差距很大,國內農產品價格不但普遍高于國際市場價格,部分農產品甚至還遠高于配額內的進口到岸價格。如此高的糧食生產成本,在國際上完全不具備競爭優勢,國內企業也不愿意買國內的農產品。這種情況持續下去,只能是增產越多,虧損越多。糧食進口規模不斷高企,而國內托市收儲的糧食庫存將保持高位,呈現出生產量、進口量、庫存量“三量齊增”的怪現象,持續下去會沖擊國家糧食安全、產業安全,影響農民就業增收。
三是,生態環境發生新變化,農業生產方式需要加快轉變。農業資源的過度利用,付出了很大生態資源代價,帶來很大生態環境問題,也成為影響農產品質量安全的重要因素。我國的糧食產量占全球的四分之一,化肥用量卻高達35%,利用率不到40%,農藥利用率為35%,農膜殘留率高達40%,可以說,粗放發展、竭澤而漁的舊路子已經走不通,轉變農業發展方式、調整生產方式是必然選擇。
四是,體制機制發生新變化,農業農村改革相對滯后。黨的十九大作出了建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的重大戰略決策,以工補農、以城帶鄉漸成共識和行動,城鄉融合發展、一體化發展格局正在形成。隨著全面深化改革的不斷深入,市場在資源配置中的決定性作用日益顯現。雖然我國改革的發端于農村,但目前農村改革在許多方面由領跑變成跟跑、甚至滯后。比如,絕大多數農產品產量過剩,收儲政策導致財政負擔沉重甚至生態問題;農村集體資產資源,沒有進入市場,農村要素資源不能形成財富、創造財富。
五是,經濟形勢發生新變化,農民增收面臨新困難。宏觀經濟面臨“三期疊加”,經濟發展進入新常態,增長換檔降速,農產品需求和農民外出務工都受到明顯影響,農民增收進入瓶頸期。家庭經營和工資性收入在農民人均可支配收入中分別占39.4%和40.3%,是農民收入的兩個最主要來源。但當前糧價低迷,部分農產品價格出現明顯下跌趨勢,國家也難以繼續提高政策性收購價格,依靠增產和提價來實現增收面臨很大挑戰;外出農民工數量增長也發生明顯變化。在這兩個主要動因都減弱的背景下,怎么增加農民收入是必須破解的難題。
總體來看,新時代農業農村發展的主要矛盾發生了重大而深刻的變化,農業面臨的條件約束發生了重大而深刻的變化,農業發展方式必須加快轉變,由“提產增量”向“提質增效”轉變,把提高農業綜合效益和競爭力作為主攻方向,以推進農業供給側結構性改革作為統領農業農村發展的主線,推動新舊動能轉換接續,這是農業農村發展規律的內在要求,是加快推進農業農村現代化的根本選擇。
路徑:調整結構,提高供給質量,形成農業供給體系的內生優化機制
綜上,當前農業農村工作的“指揮棒”和“坐標系”發生了廣泛而深刻的變化,已進入“結構升級、方式轉變、動力轉換”的重要關鍵節點,必須堅持問題導向,把推進農業供給側結構性改革作為破解農業農村發展矛盾問題和挑戰的“治本藥方”,按照黨的十九大關于“堅持農業農村優先發展”的工作部署,按照“中國要強、農業必須強;中國要美、農村必須美;中國要富、農民必須富”的總體要求,以新發展理念統領農業農村工作,調整工作重心,突出重點、以點帶面,加快培育農業農村發展新動能,形成產出高效、產品安全資源節約、環境友好的農業供給體系,實現農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求,向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求歷史性轉變。這是農業供給領域的一場深刻革命,既是農業生產力的廣泛調整,也是農村生產關系的重大變革。這一過程還是農業自我適應和自我修復過程,是符合農業發展規律的必然選擇。
其一,調整產品結構。順應消費升級的新趨勢,把握農產品優質化演進的新規律,注重發展優質化品種,把追求優質貫穿到品種選育、種養流程、加工銷售的各個環節,強化質量興農,不斷提升農產品品質。注重發展專用化品種,把專用品種在生產、收儲、加工等環節提前分開,推進品種專用化精耕細作,才能生產出適銷對路的農產品。隨著人們對健康保健越來越重視,功能性食品越來越受歡迎,市場空間潛力很大,把農產品打出“原產地”品牌就會做強做優。農產品的區域性特色、鄉土“基因”非常明顯,所以堅持質量興農、實施農產品品牌化戰略,把小品種做成大品牌、大產業,形成品牌擔保品質、優質優價的良性循環。
其二,優化區域結構。堅持分類施策、有所為有所不為,推動生產向優勢產區集聚,形成地區分工科學、比較優勢得到發揮的生產力布局,走專業化、精致化、體系化的產業發展新路子,形成區域化布局、規模化生產、產業化經營的主導產業,推動要素富集、產業聚集、特色突出的區域經濟,不斷增強區域發展競爭力和吸引力。對農產品優勢產區,著重向精細化方向發展,在產業集中度、產業鏈完善、價值鏈提升、服務配套等方面努力。對糧食主產區和主要農產品生產功能區,著重在提升內涵、提升品質、節本增效方向努力,推動形成清潔生產方式和循環農業模式。對資源生態問題較為突出的地區、氣候不適宜地區應該有計劃地進行退耕、休耕、輪作,促進產品供求關系平衡改善,主要增加一些生態產品供給。
其三,發展新模式新業態。注重改造提升傳統農業,統籌一二三產業融合發展。隨著經濟發展,人民群眾對文化、生態、健康等要素的需求明顯提升,這對農業發展提出了新的需求,成為推動農業轉型升級的重要動力。現代經濟體系,三次產業邊界發展日益模糊,跨界融合成為趨勢前沿,農業種養業增值環節少、空間小,而產后加工、營銷等鏈條長、增值大。可以實現產業鏈相加、價值鏈相乘、供應鏈相通,打造以農業為基礎、農業與其他產業融合發展的新體系,使傳統意義上的“一產”變為“新六產”。促進一二三產業融合發展,不僅是滿足更高層次需求的需要,也是大幅提高農業生產附加值的重要渠道,無疑還將推動農業生產得到更好發展。當前在農村如火如荼發展的鄉村旅游和農村電商具有典型意義,以工補農、以商補農、以游補農,這為農業這個古老的概念注入了新內涵。
其四,改變資源利用結構。我國用不到世界9%的耕地養活了占世界22%的人口,付出了較大的生態資源代價,要正確處理綠水青山與金山銀山的關系,杜絕欠生態環境新賬,逐步還舊賬,因地制宜選擇發展產業,切實做到經濟效益、社會效益、生態效益同步提升,實現百姓富、生態美有機統一,讓綠水青山成為興村富民的金山銀山。首先要推進種養觀念轉變,順天時、量地利,遵從自然法則,應時取宜,取之有度,推行農業綠色生產方式,走資源生態可持續發展道路。推行山水林田湖系統修復,把過度開發的土地利用強度降下來,探索通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多元方式,推動農業資源永續利用和生態改善。
其五,發展現代農業。重視發展糧食產業經濟,突出優質、安全、綠色導向,開發微量元素農業、微生物農業、微觀需求農業,提供具有健康改善特殊功能和效用的小眾需求和個性化需求農產品。人類已進入“后喻文化”時代,單靠經驗種田已遠遠落后于時代,利用互聯網平臺打造農業產業命運共同體,是激發農業發展新動能的大邏輯。重視發展信息農業經濟,利用“物聯網”、云計算、大數據對農業生產、加工、營銷進行智能化管理,實現“線上農業”與“線下農業”互動協調推進。重視發展特色農業經濟,立足于農業多功能挖掘拓展,促進農業生產與生態保護、休閑觀光、農耕體驗、文化傳承、健康養老、科普教育深度融合。我們正在走進一個“無邊界社會”,許多事物邊界越來越模糊,共有共享正全方位滲透人們生產生活,今天的農民正由過去祖祖輩輩終日在田間勞動,變成“一個月過年、二個月種田、九個月空閑”,農村生產要素共享初具端倪。重視發展農業共享經濟是推進農業供給側結構性改革的一個新方向,把分散的農業農村資源要素整合,將成為推進農業農村發展的新動能。
其六,建設美麗鄉村。黨的十九大作出了“實施鄉村振興戰略”的重大戰略決策,提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求,為當前和今后一個時期的鄉村建設指明了方向。
廣闊天地、大有作為。要把美麗鄉村作為推進“三農”工作的總統領總抓手,以生產美、生活美、生態美“三生三美”融合為目標引領,以城鄉融合發展為基本方向,以改善基本生產生活條件為基礎,以公共服務均等化為推動,以鄉村文明行動為引領,以補短板抓兩頭帶中間,以特色小鎮建設為重點,著力打造各具特色、各美其美的中國特色美麗鄉村。注重區域的整體布局和規劃,注重鄉村文化留住鄉愁,形成連片整體打造新格局。把鄉村治理擺在重要位置,發揮基層組織、村民自治、“新鄉賢”等各類群體在鄉村治理中的積極作用,使恢復農村生氣,實現“物的新農村”與“人的新農村”的有機統一。
保障:圍繞理順政府和市場關系,加快構建供給側結構調整的體制機制
農業供給側結構性問題,實際是一個時期以來政府與市場關系處理不到位造成的,病癥是資源要素錯配扭曲,病因是政府調控制度和市場運行機制不健全不完善。通過改革形成推動供給優化、供需平衡的內在長效機制,使農業農村發展再進入一個新的常態發展階段,農業農村現代化重新進入健康發展可持續的軌道。所以,改革是打贏農業供給側結構性改革攻堅戰的制勝法寶和根本保障。
第一,改革創新農產品競爭機制。一是關于農產品價格形成。過于依賴政府支持,會妨礙市場調節。比如,2008~2014年,稻谷最低收購價連續7年提高,累計提價幅度在90%以上;東北玉米臨儲價連續4年累計提價48%,這此價格都嚴重偏離了市場價格,造成產大于銷,庫存積壓。這就需要根據糧食市場供求關系,根據糧食品種的重要性進行分類改革讓價格回歸市場,引導農民科學安排生產。
二是關于農業補貼。提高農業補貼的精準性,逐步把與產量掛鉤的補貼項目轉向綜合性農業支持保護補貼,由“黃箱”政策轉變為支持改善生產條件和生態、幫助農民增收的“綠箱”政策。
三是關于農產品進出口調控。當前推進農業供給側結構性改革的重大關口,特別要防止大量進口農產品沖擊轉型改革發展大局,提前研究通過國際貿易規則合理保護國內農業的制度安排,為保障國家糧食安全和農民就業做好“防護墻”。
第二,改革完善農業經營體系。這是解決地誰來種的問題。當前重點培植四類主體:一是農民合作社。應著力在規范、提升質量上努力,擴大合作地域范圍,拓展合作領域,從專業合作向生產、供銷信用“三位一體”綜合合作發展,提高服務農民、致富農民的能力水平。
二是家庭農場。這也有一個適度規模問題,特別是在農民外出務工放緩的新形勢下,如果家庭農場的經營一味追求“大塊頭”,必然會有其他農民失去土地。所以要防止農業經營上人為壘大戶,影響一般農戶就業增收。
三是龍頭企業。把握當前眾多企業投向農業農村發展的新機遇,在引導工商資本下鄉的同時,要注意加強引導與規范,堅決防止企業流轉土地“不務農”、經營不良使農民權益受侵害。
四是農業社會化組織。依托土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種形式,在不打破家庭經營格局情況下實行統種統收、統防統治甚至統銷統結,以服務規模彌補經營碎片化的不足。土地托管帶來的直接效果非常明顯,有利于解決“誰來種地”問題,讓有技術、善管理、會經營的種田能手找到用武之地,有效解決了農業生產勞動力短缺、管理粗放等問題,促進了農業增產增效,有利于科技應用,促進了三產融合,實現農業區域化布局、標準化生產。
最后要注意正確統籌規模經營與小農生產的關系。我國各地生產條件差異大,家庭耕作還是我們的國情,發展規模經營應因地制宜、分類施策,宜大則大、宜小則小,不搞“一刀切”,要在穩定農村基本經營制度、堅持土地承包經營長期不變的基礎上,研究完善對小農生產的扶持政策措施,依托農業社會化服務體系,實現小農戶和現代農業發展有機銜接。
第三,改革健全農村資源要素配置體制。轉變農業發展方式、調整優化供給結構,關鍵要對農村資源要素進行流動重組,形成和創造財富。一是深化土地制度改革。包括農村土地承包經營權權屬落實,農村集體經營性建設用地改革、農村宅基地制度改革和土地征收制度改革。黨的十八屆三中全會提出農村土地的“三權分置”,在強調農村土地集體所有和家庭經營基礎性地位的同時,將土地所有權、承包權、經營權分置并行。黨的十九大又作出保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年的重大決策,這為農民增收致富提供了歷史性機遇。
二是深化農村集體產權制度改革。主要是解決解決集體經濟融入市場經濟的問題、城鎮化背景下農民流動性與集體資產權益穩定性的矛盾、讓集體資產為農民造福獲益三個方面的問題改革的關鍵是處理好集體與農民的關系,改革的實質是理順集體“人”和“財”的關系,根本方法是分類指導、因村施策,改革的要義是堅持尊重農民意愿。
第四,改革創新農村金融制度。這是制約農業農村發展的一大難題,一方面社會上大量資金無處可投;另一方面農業農村資金嚴重潰乏,資金供求錯位,最主要是因為農村商業信貸投入成本高、風險大、回報低。在對金融機構“三農”信貸投入實行差別化考核,通過獎補、減稅、財政貼息、政策性擔保、風險補償等方式降低信貸風險,提高投放意愿的同時,進一步擴大抵押品,逐步把土地經營權、住房財產權、集體資產股份等納入擔保范圍。根據農村熟人社會特點,積極培育農村合作金融組織,扶植農村資金互助合作、村鎮銀行、小貸公司等地域性小型金融機構,同步發展農業保險,幫助經營者化解經營風險,降低金融機構信貸風險。要高度重視整合提高財政資金使用效率,加大涉農資金整合力度,給予縣更多的自主權,最終形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的農業農村投入新格局。
第五,改革農村人才培養機制。推進農業供給側結構性改革,重業更要重人,沒有經營主體農民的現代化,農業就不可能實現現代化。當前“歸雁經濟”漸成氣候,一方面要重點圍繞新型職業農民培育、農民工職業技能提升,培育農業職業經理人,開發農村人力資源;另一方面牢牢把握新一輪“上山下鄉運動”人才資源大輸送的難得機遇,積極吸引返鄉創業農民工、大學生、城市離退休老人、鄉村旅游群體,大學生村官、三支人才、駐村扶貧干部等“新農人”群體,這對于解決“三農”問題,實現鄉村再造,將是一次千載難逢的歷史機遇,用好這筆寶貴財富,是推進農業供給側結構性改革的重大機遇也是當務之急。
第六,改革促進農業生產的激勵保障機制。目前最缺乏的是優質農產品,政府應鼓勵農民生產優質農產品。對于從事優質農產品生產的農戶,應在項目資金、銀行貸款、基礎設施保障等方面建立相應的制度用于激勵引導。推進農業供給側結構性改革,需要更加注重發揮農業績效評價考核的“指揮棒”作用,健全激勵約束機制,推動由增加產量為主向增加產量、提高效益、保護生態并重轉變,確保農業供給側結構性改革沿著正確方向推進。
(作者單位系中國新華新聞電視網新媒體中心)
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